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行 政 判 決 書

（2018）最高法行再183號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）靈寶市宏福塑化有限責任公司,住所地河南省靈寶市五龍工業(yè)區(qū)靈函路東側(cè)。

法定代表人馬福敏，該公司總經(jīng)理。

委托訴訟代理人韓景隆，河南廣文律師事務所律師。

委托訴訟代理人劉樹斌，河南安昌律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）靈寶市人民政府，住所地河南省靈寶市金城大道中段。

法定代表人何軍，該市人民政府市長。

委托訴訟代理人王建武，靈寶市國土資源局工作人員。

委托訴訟代理人宋衛(wèi)革，河南函谷律師事務所律師。

一審第三人、二審被上訴人靈寶市瑞華鋼材預件有限責任公司，住所地河南省靈寶市五龍工業(yè)區(qū)靈函路東側(cè)。

法定代表人趙寬方，該公司總經(jīng)理。

靈寶市宏福塑化有限責任公司(以下簡稱宏福公司）因訴靈寶市人民政府頒發(fā)土地使用權證一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終151號行政判決，向本院申請再審。本院依法對本案進行了提審，并組成由審判員閻巍擔任審判長，審判員董保軍、張志剛參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。

河南省三門峽市中級人民法院一審查明：2012年12月28日，靈寶市人民政府頒發(fā)靈國用（2012)第86號土地使用權證。使用權人為靈寶市宏福塑化有限責任公司，坐落靈寶市城市北區(qū)五龍工業(yè)園區(qū)老子大道東側(cè)。地號00-02-260，面積21898.0平方米，用途為工業(yè)用地，取得價格665.0萬元，使用權類型為出讓，使用終止日期為2060年3月31日。2013年5月10日，宏福公司與瑞華公司簽訂國有土地使用權轉(zhuǎn)讓合同，約定：宏福公司將靈國用（2012）第86號土地使用權證記載的7016平方米工業(yè)用地使用權轉(zhuǎn)讓給瑞華公司，轉(zhuǎn)讓金122.78萬元。2013年5月22日，靈寶市國土資源局作出靈國土資（2013)116號《關于宏福公司出讓國有土地使用權宗地編號00-02-260部分轉(zhuǎn)讓給瑞華公司的批復》，同意宏福公司將宗地編號00-02-260的（國有土地使用證編號：靈國土資（2013)116號）出讓國有土地使用權部分轉(zhuǎn)讓給瑞華公司。2013年5月28日，宏福公司和瑞華公司共同向靈寶市國土資源局提出為瑞華公司辦理宗地編號00-02-260-2出讓國有建設用地使用權的變更登記申請。申請時，瑞華公司提交了靈國土資（2013）116號批復、靈國用（2012）第86號土地使用權證、出讓國有土地使用權轉(zhuǎn)讓合同書、契稅完稅證、項目規(guī)劃設計條件、營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證副本復印件、靈寶市房權證北區(qū)字第××、20××67、20××68號房屋所有權證復印件。同日，宏福公司向靈寶市國土資源局提出為宏福公司辦理宗地編號00-02-260-1出讓國有建設用地使用權的變更登記申請。申請時，宏福公司提交了靈國土資（2013)116號批復、靈國用(2012）第86號土地使用權證、營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證。2013年6月20日，靈寶市政府分別為宏福公司和瑞華公司頒發(fā)了靈國用（2013）第71號和靈國用（2013）第72號土地使用權證。2015年7月15日，宏福公司以瑞華公司在辦理00-02-260-1、00-02-260-2號宗地的變更登記時偽造項目規(guī)劃設計條件書和《房屋所有權證》為由，向靈寶市國土資源局遞交《更正土地使用權登記申請書》，要求撤銷00-02-260-1和00-02-260-2的土地使用權變更登記，恢復00-02-260土地使用權的原始登記。2015年8月7日，靈寶市國土資源局向宏福公司送達《不予登記告知書》。2016年1月26日，宏福公司訴至河南省三門峽市中級人民法院，以瑞華公司在辦理00-02-260-2號宗地變更登記時提供虛假材料，靈寶市政府未盡審慎審查義務為由，要求撤銷靈寶市政府2013年6月20給瑞華公司頒發(fā)的靈國用（2013）第72號土地使用權證。庭審中，瑞華公司法定代表人承認在辦理00-02-260-2號宗地變更登記時向靈寶市國土資源局提供的項目規(guī)劃設計條件書和三份房屋所有權證書系偽造。

一審法院認為：瑞華公司在向靈寶市人民政府所屬靈寶市國土資源局申請辦理編號00-02-260-2宗地出讓國有建設用地使用權變更登記時，依法提交了國土資源部《土地登記辦法》第九條第一款和第三十九條規(guī)定的土地申請書、申請人身份證明材料、土地權屬來源證明、地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標、地上附屬物權屬證明、契稅完稅證、土地權利轉(zhuǎn)移證明。雖然宏福公司對出讓國有土地使用權轉(zhuǎn)讓合同書及同意出讓土地使用權轉(zhuǎn)讓批復的效力提出質(zhì)疑，但未提供該合同及批復被確認無效或被撤銷的事實根據(jù)，故無法認定。瑞華公司在辦理變更登記時雖提供了偽造的項目規(guī)劃設計條件書，但項目規(guī)劃設計條件書并非國土資源部《土地登記辦法》第九條第一款和第三十九條規(guī)定進行出讓土地使用權轉(zhuǎn)讓變更登記所必需要提交的材料。瑞華公司在辦理變更登記時提供的房屋所有權證書雖然有假，但因宏福公司對瑞華公司提供的該地塊地上附屬物歸其所有的證據(jù)并未提出實質(zhì)異議，亦未提供證據(jù)否定瑞華公司對該地塊地上附屬物的所有權，故虛假的房屋所有權證書并不足以導致地上附屬物權屬錯誤，也不足以導致土地轉(zhuǎn)讓變更登記違法。根據(jù)國土資源部《土地登記辦法》第九條第三款“申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責?！敝?guī)定，對申請人提交材料真實性的審查并非土地登記機關的法定義務，而且申請人所提交的虛假材料也不足以導致本案土地變更登記違法。綜上，靈寶市政府給瑞華公司頒發(fā)的靈國用（2013）第72號土地使用權證證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確，符合法定程序。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，該院于2016年6月29日作出（2016）豫12行初12號行政判決，駁回靈寶市宏福塑化有限責任公司的訴訟請求。

宏福公司不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。

二審法院認為：2013年5月10日，宏福公司與瑞華公司簽訂國有土地使用權轉(zhuǎn)讓合同系其真實意思表示；2013年5月28日，宏福公司與瑞華公司到靈寶市國土資源局申請了國有建設用地使用權變更登記并辦理了相關變更手續(xù)，宏福公司自愿處分了本案案涉土地的使用權，故靈寶市人民政府的頒證行為不影響宏福公司的合法權益。另外，宏福公司訴稱瑞華公司在辦理變更登記時提供偽造的項目規(guī)劃設計條件書等虛假材料問題與宏福公司的權利無關。一審判決駁回宏福公司的訴訟請求結論正確，依法予以維持。宏福公司的上訴理由不能成立，依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，該院于2017年5月23日作出（2017）豫行終151號行政判決，駁回上訴，維持原判決。

再審申請人宏福公司不服，向本院申請再審稱:一、靈寶市人民政府及土地登記部門在頒證登記過程中違反法定程序：在國土局檔案內(nèi)轉(zhuǎn)讓合同中金額為122.87萬元，明顯低于市場價250萬元，不符合轉(zhuǎn)讓法規(guī)要求；其少寫轉(zhuǎn)讓金額使其少交稅費的行為屬于不予登記的情形；規(guī)劃設計條件書和宗地圖的時間早于轉(zhuǎn)讓合同的時間，程序不當，依法應當撤銷。二、靈寶市國土局在土地分割轉(zhuǎn)讓變更登記中依照《土地登記辦法》第四十條辦理登記且再審申請人也按該條款提交了相關材料，但在一、二審時為了回避房屋產(chǎn)權證虛假等問題卻辯稱是按《土地登記辦法》第三十九條登記，同時錯誤地引用該條款來說明房屋產(chǎn)權證和規(guī)劃設計條件書不是辦理分割轉(zhuǎn)讓變更登記所必須的材料，違反了《城市國有土地出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃辦法》第二條、第七條、第十條的規(guī)定，適用法律、法規(guī)明顯錯誤。三、一、二審中再審被申請人未出示建設用地規(guī)劃許可證、土地資產(chǎn)評估報告，建設用地規(guī)劃許可證是辦理土地權屬證明的前提條件，屬必備材料。四、偽造的房屋產(chǎn)權證和規(guī)劃設計條件仍保存在再審申請人和第三人的土地登記簿內(nèi)，違法狀態(tài)還未消除；第三人用上述虛假材料騙取登記是造成現(xiàn)在靈寶市政府頒發(fā)的土地使用權證與住建局規(guī)劃不一致的根源所在，二審法院認定虛假規(guī)劃與再審申請人權益無關明顯錯誤。五、第三人土地轉(zhuǎn)讓合同內(nèi)轉(zhuǎn)讓金額少寫，偷逃稅費和偽造、買賣國家公文、證件、印章等等，都屬于違法犯罪行為，用違法手段騙取的變更登記已給再審申請人和國家造成了嚴重后果。六、國有土地使用權分割轉(zhuǎn)讓變更只有經(jīng)過依法登記才能生效，所取得的土地所有權證方可有效，二審以雙方簽訂了《土地轉(zhuǎn)讓合同》和已簽字為由對違法登記不予撤銷，于法無據(jù)。請求：一、撤銷河南省高級人民法院（2017）豫行終151號行政判決；二、撤銷河南省三門峽市中級人民法院（2016）豫12行初12號行政判決;三、撤銷靈寶市人民政府頒發(fā)的靈國用（2013）第72號土地使用證；四、再審及一、二審訴訟費由再審被申請人承擔。

再審被申請人靈寶市人民政府答辯稱：一、根據(jù)《土地登記辦法》第九條、第三十九條的規(guī)定，靈寶市人民政府作出變更登記行為并無不當。二、規(guī)劃設計條件和房屋所有權證真假與否，都不影響再審被申請人依據(jù)其他必要材料辦理登記事項。三、土地登記申請材料的真實性由當事人負責，登記機構的職責主要是形式審查。請求依法駁回再審申請人的再審申請。

本案再審審查階段，另查明：2013年7月2日，瑞華公司就涉案土地上房屋取得了靈寶市房權證北區(qū)字第××號、靈寶市房權證北區(qū)字第××號、靈寶市房權證北區(qū)字第××號、靈寶市房權證北區(qū)字第××號房屋所有權證，并因貸款需要，將涉案土地及上述房產(chǎn)抵押給中國郵政儲蓄銀行股份有限公司三門峽市支行（以下簡稱中國郵政三門峽支行），后者取得靈寶市房他證市區(qū)字第××號他項權證。

本院認為：本案爭議焦點為被訴頒證行為是否應當被撤銷，該問題決定于以下四點：

一、被訴頒證行為是否合法。本案被訴頒證行為作出時適用的《土地登記辦法》第九條第一款規(guī)定：“申請人申請土地登記，應當根據(jù)不同的登記事項提交下列材料：……（五）地上附著物權屬證明；……”《城市國有土地使用權出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第二條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓必須符合城市規(guī)劃，有利于城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，并遵守本辦法?！钡谄邨l規(guī)定：“城市國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓合同必須附具規(guī)劃設計條件及附圖。規(guī)劃設計條件及附圖，出讓方和受讓方不得擅自變更。在出讓、轉(zhuǎn)讓過程中確需變更的，必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準?！钡谑龡l規(guī)定：“凡持未附具城市規(guī)劃行政主管部門提供規(guī)劃設計條件及附圖的出讓、轉(zhuǎn)讓合同，或擅自變更的，城市規(guī)劃行政主管部門不予辦理建設用地規(guī)劃許可證。凡未取得或擅自變更建設用地規(guī)劃許可證而辦理土地使用權屬證明的，土地權屬證明無效?！北景钢?，由于涉案頒證行為系基于國有土地使用權分割轉(zhuǎn)讓而進行的變更登記，故依據(jù)上述規(guī)定，地上附著物權屬證明以及規(guī)劃設計條件書是申請變更登記的必備材料。宏福公司與瑞華公司在向靈寶市國土資源局申請辦理00-02-260-2號宗地出讓國有建設用地使用權變更登記時，雖然形式上提交了地上附著物權屬證明以及項目規(guī)劃設計條件書，但瑞華公司法定代表人承認在辦理00-02-260-2號宗地變更登記時向靈寶市國土資源局提供的項目規(guī)劃設計條件書和三份房屋所有權證書（辦公、門衛(wèi)、倉庫各一）系偽造，且至本案再審審查期間，其仍未能補辦相關用地規(guī)劃手續(xù)。由于欠缺用地規(guī)劃文件的土地頒證行為，會給以涉案土地及其地上附著物為中心的不動產(chǎn)使用、交易等行為帶來諸多障礙和隱患，并對不動產(chǎn)行政管理和城市規(guī)劃行政管理秩序造成嚴重破壞，故根據(jù)前述法律規(guī)定，一審法院認為再審申請人所提交的虛假材料不足以導致本案土地變更登記違法的理由錯誤，再審被申請人頒發(fā)靈國用（2013）第72號國有土地使用權證的行為違法，應予撤銷。

二、宏福公司是否有權就上述違法行為提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”第四十九條規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；”據(jù)此，行政行為違法只是在實體上決定了針對該行為所提之訴的理由是否具備，而該訴能否被人民法院受理，還需要具備原告適格這樣一個適法性條件。換句話說，由于司法機關只能在具體的案件中審查行政行為，而不一般性的具有對行政行為的審查權，因此，即使行政行為違法，一個不具有原告資格的主體也不能夠啟動司法審查程序。本案中，宏福公司之所以就被訴行政行為提起訴訟，正是由于瑞華公司在辦理涉案國有土地使用權變更登記的過程中，沒有依法辦理相應的規(guī)劃手續(xù)，從而導致宏福公司使用的涉案土地與規(guī)劃不符，無法根據(jù)相關政策由工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，最終使其本可享有的合法權益受到損害。而事實上，如果繼續(xù)維持被訴頒證行為，瑞華公司的土地使用權也將因欠缺規(guī)劃手續(xù)，最終無法得到保障。因此，二審判決認為“宏福公司自愿處分了本案案涉土地的使用權，故靈寶市人民政府的頒證行為不影響宏福公司的合法權益。瑞華公司在辦理變更登記時提供偽造的項目規(guī)劃設計條件書等虛假材料問題與宏福公司的權利無關?！钡睦碛刹荒艹闪ⅲ旮９九c本案被訴行政行為具有法律上的利害關系，可以作為本案適格的原告。

三、涉案土地上抵押權是否成立以及應當如何保護。本案中，瑞華公司在取得涉案土地使用權及地上房屋所有權后，將其作為抵押物，向中國郵政三門峽支行申請貸款，并獲得批準。期間，中國郵政三門峽支行因信賴房地產(chǎn)管理部門作出的不動產(chǎn)登記，于涉案不動產(chǎn)上設定抵押權，并根據(jù)評估結果發(fā)放貸款，符合《中華人民共和國物權法》第一百零六條的規(guī)定。故，雖然瑞華公司取得的土地所有權證存在違法之處，但在無確鑿證據(jù)證明中國郵政三門峽支行系在明知瑞華公司違法辦理被訴土地使用權證而惡意取得涉案抵押權的情況下，中國郵政三門峽支行仍可善意取得涉案不動產(chǎn)上所設抵押權?！吨腥A人民共和國物權法》第一百八十五條規(guī)定：“設立抵押權，當事人應當采取書面形式訂立抵押合同?！钡谝话侔耸邨l規(guī)定：“以本法第一百八十條第一款第一項至第三項規(guī)定的財產(chǎn)或者第五項規(guī)定的正在建造的建筑物抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立?！睋?jù)此，抵押權的設立，系由當事人之間設立抵押權的合意與抵押登記兩個法律行為共同構成，抵押權自抵押登記時起設立。具體到本案當中，中國郵政三門峽支行于2016年7月26日取得靈寶市房他證市區(qū)字第××號他項權證時，涉案不動產(chǎn)上所設抵押即正式成立。而根據(jù)《中華人民共和國物權法》第一百七十九條和第一百八十條的規(guī)定，抵押權的標的為債務人的財產(chǎn)，而非財產(chǎn)的物權憑證，故，即使作為抵押財產(chǎn)物權憑證的靈國用（2013）第72號國有土地使用權證因違法被撤銷，亦不應影響中國郵政三門峽支行對涉案土地所享有的抵押權。靈寶市人民政府應當在依法辦理涉案土地相關權證后，對中國郵政三門峽支行取得的抵押權登記依法進行相應變更。

四、靈寶市人民政府對被訴頒證行為是否存在主觀過錯。對此，本院認為，由于土地登記在法律性質(zhì)上屬于行政確認，而行政確認的功能在于通過對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予認定并予以宣告，從而起到穩(wěn)定法律關系，減少各種糾紛，維護社會秩序，保護公民、法人或者其他組織合法權益的重要作用。據(jù)此，盡管《土地登記辦法》第九條規(guī)定“申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責。”但該規(guī)定應當理解為申請人負有如實提交申請材料的義務，并承擔相應的法律后果，而不能理解為土地登記機關對申請材料的真實性不承擔任何審查職責，或如一審判決所言“對申請人提交材料真實性的審查并非土地登記機關的法定義務”。事實上，由于土地登記具有物權設定或公示的法律效力，實踐當中對于物權關系的穩(wěn)定和土地交易秩序的安全具有重要意義，因此，土地登記機關應當在其職責和能力范圍內(nèi)，對登記材料的真實性盡到合理審慎的審查義務，努力讓人民群眾對已經(jīng)登記的土地權屬關系放心，從而保障國家物權登記的嚴肅性和權威性。但具體到本案，鑒于被訴登記行為作出時，統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構尚未建立，土地登記部門與相關的規(guī)劃、房產(chǎn)部門亦未實現(xiàn)互聯(lián)、互通、互查，而瑞華公司提交的虛假材料又不具有明顯的可辨識性，故被訴頒證行為雖然違法，但不宜認定靈寶市人民政府在登記頒證過程中具有主觀過錯。希望有關部門在今后的工作中能夠加強和完善不動產(chǎn)登記審查的相關措施。

綜上，本案一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第二項，第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷河南省高級人民法院（2017）豫行終151號行政判決；

二、撤銷河南省三門峽市中級人民法院（2016）豫12行初12號行政判決;

三、撤銷靈寶市人民政府頒發(fā)的靈國用（2013）第72號土地使用權證，并責令靈寶市人民政府在依法重新辦理涉案土地使用權證后，對中國郵政儲蓄銀行股份有限公司三門峽市支行就涉案不動產(chǎn)取得的抵押登記依法作出相應變更。

審判長　閻　巍

審判員　董保軍

審判員　張志剛

二〇一八年十二月二十七日

書記員　曲飄原