我國(guó)行政訴訟制度建立以來，保護(hù)訴權(quán)、擴(kuò)大受案范圍始終是行政訴訟發(fā)展的一個(gè)主要方向。極低的訴訟費(fèi)用，特別是2015年以來立案登記制的施行，使行政案件呈現(xiàn)出井噴式的增長(zhǎng)，一躍成為各級(jí)法院受理案件的重頭。以筆者所在的最高人民法院第四巡回法庭為例，行政再審審查案件的收、結(jié)案數(shù)占比始終在百分之六十以上。為此，筆者所在團(tuán)隊(duì)將訴前化解、繁簡(jiǎn)分流、審判前移等實(shí)踐證明行之有效的應(yīng)對(duì)措施綜合運(yùn)用，于2018年11月12日至12月26日開展了簡(jiǎn)易行政案件訴前化解與快速審理機(jī)制的試行工作。實(shí)踐證明，該機(jī)制能夠有效壓縮行政案件“水分”，在一定程度上破解行政案件程序空轉(zhuǎn)與案件數(shù)量高位運(yùn)行并存的困局，提高審判質(zhì)效。
一、基本理念及框架
面對(duì)不斷增加的案件數(shù)量，以往人們更多關(guān)注的是訴權(quán)的有無，并以治理濫訴為抓手，試圖通過消滅訴權(quán)的方式來遏制行政案件不斷上漲的數(shù)量。但常常被忽視的是，在“有訴權(quán)”和“無訴權(quán)”之間，事實(shí)上還存在一個(gè)“有訴權(quán)但無實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議”或“有訴權(quán)但無有價(jià)值爭(zhēng)議”的中間地帶。面對(duì)司法資源日趨緊張的壓力，對(duì)上述問題關(guān)注的缺失，很容易導(dǎo)致保護(hù)訴權(quán)與治理濫訴之間形成的巨大張力：要么籠統(tǒng)地以濫訴為由將之拒之門外，否定訴權(quán)；要么疲于應(yīng)對(duì)，無意義地投入大量的司法資源。對(duì)此，我們認(rèn)為，在目前立法層面尚未構(gòu)建妨訴抗辯等相應(yīng)制度的情況下，應(yīng)當(dāng)將審判重心前移，在立案審查階段充分發(fā)揮專業(yè)法官對(duì)案件有無形成實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議或有價(jià)值爭(zhēng)議的判斷作用，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑訴權(quán)化解與繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，從而達(dá)到壓縮行政案件“水分”，破解行政案件程序空轉(zhuǎn)難題，提高行政審判效率。
以上述理念為出發(fā)點(diǎn)，我們?cè)诤?jiǎn)易行政案件訴前化解與快速審理機(jī)制的試行工作中，創(chuàng)造了“三同步”的工作機(jī)制：
1.化解與分流同步。在立案接談階段，由行政審判團(tuán)隊(duì)主審法官或法官助理負(fù)責(zé)了解、詢問案情，并在此基礎(chǔ)上就已經(jīng)原審法院審理明確無爭(zhēng)議的法律問題，有針對(duì)性地對(duì)再審申請(qǐng)人進(jìn)行釋法說理，告知其繼續(xù)再審已無實(shí)際意義。如當(dāng)事人服判息訴，則制作接談筆錄，明確“不再申請(qǐng)?jiān)賹彙?，由?dāng)事人簽字、按手?。蝗绠?dāng)事人堅(jiān)持申請(qǐng)?jiān)賹?，或?jīng)接談發(fā)現(xiàn)案件確有可能存在問題，則在了解基本案情和當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求的基礎(chǔ)上，結(jié)合審判經(jīng)驗(yàn)對(duì)案件難易進(jìn)行預(yù)判，提出是否適用快速審理程序的建議。
2.立案與辦案同步。對(duì)于經(jīng)審查符合立案和快速辦理?xiàng)l件的案件，由一并參與接訪的訴訟服務(wù)中心工作人員按規(guī)定接收材料，審查立案，確保做到程序上“立審分離”；與此同時(shí)，負(fù)責(zé)接談的行政審判團(tuán)隊(duì)主審法官或助理，開始以案件審理為目的，將接談轉(zhuǎn)為詢問，就案件辦理中的關(guān)鍵事實(shí)和當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求加以明確和固定，并制作詢問筆錄，由當(dāng)事人簽字、按手印，接談后兩日內(nèi)即開始草擬審理報(bào)告和裁判文書。
3.評(píng)議與核查同步。進(jìn)行接談的主審法官或法官助理完成裁判文書擬稿后，由案件所在團(tuán)隊(duì)的主審法官及時(shí)提請(qǐng)合議庭定期集中評(píng)議，由合議庭對(duì)案件實(shí)體處理以及是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為普通程序等問題提出處理意見，同時(shí)對(duì)裁判文書進(jìn)行核查、校對(duì)。在這一過程，我們采取由廉政監(jiān)察員不定期列席合議的方式對(duì)案件審查進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)案件評(píng)議流于形式以及復(fù)雜案件簡(jiǎn)單化處理的情況。
此外，為提高簡(jiǎn)易案件辦理效率，我們經(jīng)有關(guān)部門同意，對(duì)審理報(bào)告和裁判文書進(jìn)行了如下簡(jiǎn)化：對(duì)于審理報(bào)告，保留傳統(tǒng)審理報(bào)告中的當(dāng)事人信息、再審申請(qǐng)的事實(shí)和理由以及承辦人處理意見部分等最終裁判文書須使用的實(shí)質(zhì)性信息。將占傳統(tǒng)審理報(bào)告主要篇幅的原審裁判情況簡(jiǎn)單記錄為“參見原審裁判文書”，使辦案人員從繁雜的文字工作中解脫出來；對(duì)于必須保留的再審申請(qǐng)的事實(shí)和理由以及承辦人處理意見部分，我們著眼于裁判文書的撰寫，在原審法院對(duì)于案件事實(shí)和法律適用無異議，且當(dāng)事人的訴請(qǐng)亦無實(shí)質(zhì)性變化和有效新證據(jù)支持的情況下，簡(jiǎn)要概括再審申請(qǐng)的主要事實(shí)和理由，并在裁判理由部分簡(jiǎn)要論述裁判的法律依據(jù)和法律適用意見，不長(zhǎng)篇大論。在裁判文書撰寫時(shí)，上述內(nèi)容可直接引用，避免了重復(fù)勞動(dòng)。
二、案件特點(diǎn)及規(guī)律
1.勸息類案件的特點(diǎn)與規(guī)律
在試行階段勸息的14件案件中，涉及房屋強(qiáng)制拆除行為類5件、房屋拆遷安置補(bǔ)償類4件、土地行政登記類2件、集體土地征收類1件、其他行政行為2件。其中12件屬于原審裁定駁回起訴案件，再審申請(qǐng)人起訴被駁回的理由主要是：重復(fù)起訴、明顯不屬于行政訴訟受案范圍、錯(cuò)列被告且拒絕變更、超過起訴期限、不符合單獨(dú)提起行政賠償訴訟的條件、起訴缺乏事實(shí)根據(jù)、與行政行為沒有利害關(guān)系以及因未到庭參加訴訟而視為撤訴；2件為原審判決駁回訴訟請(qǐng)求類案件，再審申請(qǐng)人敗訴的原因有：未按照規(guī)定向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)而直接要求法院判決行政機(jī)關(guān)給付、對(duì)宅基地?zé)o權(quán)處分導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議被確認(rèn)無效。
在上述勸息的案件中，再審申請(qǐng)人明確表示最高人民法院的釋法說理清楚明確，不就該案申請(qǐng)?jiān)賹彽恼?0%，大致可以分為三種情況：一是再審申請(qǐng)人對(duì)原審裁判的理解有偏差，或者看不懂裁判理由，經(jīng)接談人員釋明后，認(rèn)可了原審裁判；二是申請(qǐng)?jiān)賹彽氖马?xiàng)對(duì)再審申請(qǐng)人權(quán)利救濟(jì)無實(shí)際意義，申請(qǐng)?jiān)賹徶粫?huì)導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)，經(jīng)接談人員釋明后，再審申請(qǐng)人表示不申請(qǐng)?jiān)賹?；三是再審申?qǐng)人應(yīng)當(dāng)通過其他途徑救濟(jì)權(quán)利，經(jīng)接談人員釋明后其接受相關(guān)意見，表示就本案不申請(qǐng)?jiān)賹?。此外，在勸息的案件中，另?0%的人員表示初步接受接談人員的意見，本次不再申請(qǐng)?jiān)賹彙４祟惏讣酁楫?dāng)事人選擇救濟(jì)路徑錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)通過其他途徑救濟(jì)自身權(quán)利的情形。對(duì)此，經(jīng)過釋明，當(dāng)事人愿意按照接談人員釋明的正確途徑嘗試，但表示若不能得到滿意的救濟(jì)結(jié)果，不排除申請(qǐng)?jiān)賹彽目赡堋?br/>
2.快速審理類案件的特點(diǎn)與規(guī)律
對(duì)無法勸息，且經(jīng)審查適合通過快速審理程序辦理的案件，根據(jù)工作流程，案件進(jìn)入快速辦理環(huán)節(jié)。此類案件包括負(fù)責(zé)接談工作的主審法官或助理經(jīng)接談了解案情后，擬裁定駁回再審申請(qǐng)的下列案件：1.原審適用裁定不予立案、駁回起訴，或案情較為簡(jiǎn)單，事實(shí)比較清楚的常規(guī)判決類案件；2.原審法院認(rèn)定事實(shí)基本一致，主要事實(shí)基本清楚，再審申請(qǐng)沒有提出新的證據(jù)；3.原審法院適用法律基本一致。截至試行結(jié)束，此類案件共有59件，已全部審結(jié)。從內(nèi)容上看，該部分案件仍以房屋強(qiáng)制拆除、拆遷安置補(bǔ)償、土地行政登記、集體土地征收類案件為主，再審申請(qǐng)人敗訴的理由也主要是存在重復(fù)起訴、不屬于行政訴訟受案范圍、錯(cuò)列被告且拒絕變更、超過起訴期限、起訴缺乏事實(shí)根據(jù)以及與行政行為沒有利害關(guān)系等情形。
三、工作成效
在不到兩個(gè)月的時(shí)間里，簡(jiǎn)易行政案件訴前化解與快速審理小組共接談當(dāng)事人42人次，勸息15件，勸息率為35.7%。無法勸息而按照快速審理程序受理的案件61件，除2件轉(zhuǎn)為普通程序外，其余案件已全部審結(jié)。試行過程中，該機(jī)制受到社會(huì)各界的普遍好評(píng)。為感謝接談法官耐心細(xì)致的工作，再審申請(qǐng)人王新民老兩口表示：“老百姓沒錢，不能給你們什么，但我要親筆寫一封表揚(yáng)信：感謝對(duì)我的案件進(jìn)行詳細(xì)的釋法說理，你們把困難留給自己，把方便留給群眾。讓我們感受到了家門口的‘最高人民法院’的溫暖?！眮碜陨轿鞯娜珖?guó)人大代表劉正在四巡召開的特約監(jiān)督員座談會(huì)上表示，這項(xiàng)工作在山西產(chǎn)生了很好的社會(huì)影響，并當(dāng)場(chǎng)宣讀了在朋友圈中流傳的一首詩：“一片薄紙托民心，份量堪比萬桶金。守住砝碼公道在，百姓說好方是真?！贝送?，還有很多律師主動(dòng)來到第九接談室，希望將自己代理的案件交由該機(jī)制處理。總體來看，該機(jī)制實(shí)現(xiàn)了以下效果：
1.減少案件總量，提高審判效率。從2018年11月12日至12月26日，第四巡回法庭共受理行政案件283件，納入快速審理程序的59件，勸息14件，總占比25.7%。需要說明的是，這僅是由一個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，在每周一、三兩天進(jìn)行接談工作的情況下實(shí)現(xiàn)的。如果行政審判團(tuán)隊(duì)全員參加，實(shí)現(xiàn)一周五天全面覆蓋，上述數(shù)據(jù)和比率應(yīng)該會(huì)有較大幅度提升，從而能夠有效實(shí)現(xiàn)減少案件總量，提高審判效率的目的和效果。
2.指明救濟(jì)途徑，減輕當(dāng)事人訴累。行政案件裁定駁回再審申請(qǐng)的數(shù)量占比較大，已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。這一事實(shí)說明大量的行政案件雖然經(jīng)過多次審理，或是行政爭(zhēng)議沒有得到真正化解，或是法律和事實(shí)問題已經(jīng)非常明確，案件進(jìn)入再審程序的意義不大。而當(dāng)事人堅(jiān)持申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕蛑?，往往是其?duì)行政法和行政訴訟法律知識(shí)的匱乏，而通過接談人員的解釋說明，可以為當(dāng)事人彌補(bǔ)上述短板，指明正確的救濟(jì)途徑，使其知其然，更知其所以然，減少不必要的訴累，讓當(dāng)事人感受到“人民法院為人民”的誠(chéng)意。
3.息訴罷訪，化解矛盾。通過接談我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人在長(zhǎng)期無意義的訴訟過程中，往往對(duì)行政機(jī)關(guān)乃至人民法院積攢了較大的怨氣，但限于裁判文書的“文來文往”，當(dāng)事人的疑惑和怨氣無處宣泄，長(zhǎng)此以往，對(duì)黨和國(guó)家的威信，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)人民法院的司法權(quán)威都造成了極大損害。而經(jīng)過接談人員耐心傾聽、分析、解釋和指導(dǎo)，能夠在很大程度上化解矛盾、消散怨氣。很多當(dāng)事人表示，經(jīng)過接談，雖然知道自己的案件不會(huì)勝訴，但對(duì)接談人員的說理感到服氣，對(duì)接談人員的耐心表示感謝。
4.節(jié)約司法資源，提高審判質(zhì)效。接談人員的勸息和辦案人員對(duì)簡(jiǎn)易案件的快速審理，彌補(bǔ)了訴權(quán)保護(hù)和治理濫訴之間的空白地帶，使得相當(dāng)一部分審理價(jià)值不高的行政案件能夠在不否定當(dāng)事人訴權(quán)的前提下，通過簡(jiǎn)易程序得以快速處理，使主審法官和其他辦案人員能夠集中精力處理具有實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議的行政案件，有效節(jié)約了司法資源。同時(shí)，由于接談工作使得辦案人員與當(dāng)事人能夠直接接觸，全面掌握案件情況，充分了解當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求，這就使簡(jiǎn)易案件的辦理“簡(jiǎn)約而不簡(jiǎn)單”，簡(jiǎn)易案件的處理甚至比普通案件更接地氣，更有底氣，更有針對(duì)性，從而提高了審判質(zhì)效。
綜上所述，筆者認(rèn)為，要做好行政案件再審審查過程中的訴調(diào)對(duì)接與繁簡(jiǎn)分流，需要做好以下幾點(diǎn)：
1.科學(xué)人員配置。根據(jù)一個(gè)多月的試點(diǎn)工作情況，我們發(fā)現(xiàn)科學(xué)的人員配置對(duì)于接談工作至關(guān)重要。從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)接談勸訪團(tuán)隊(duì)至少要有三名成員：一名有一定辦案經(jīng)驗(yàn)的法官或法官助理，負(fù)責(zé)接談勸息和后期裁判文書的草擬；一名訴訟服務(wù)人員，輔助接談勸息，在勸息不能的情況下，負(fù)責(zé)審核再審申請(qǐng)材料，及時(shí)將材料轉(zhuǎn)至立案部門予以立案；一名記錄人員，負(fù)責(zé)詢問筆錄的記錄、審理報(bào)告的草擬等輔助工作。
2.擴(kuò)大案件適用范圍。從試點(diǎn)情況看，案件的適用范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，快速審理案件的適用范圍以裁定類案件為主，但實(shí)踐證明，訴前化解與快速審理程序不僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)簡(jiǎn)易案件的快速處理，還具有讓審判人員掌握第一手案件資料和當(dāng)事人情況的重要作用，因此，對(duì)于一些事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單，一、二審法院處理意見一致，適用法律法規(guī)無明顯不當(dāng)?shù)陌讣?，也可視情況納入訴前化解與快速審理程序進(jìn)行處理，具體由接談小組和團(tuán)隊(duì)主審法官酌情掌握。
3.加強(qiáng)人員培訓(xùn)。訴前化解與快速審理工作對(duì)人員素質(zhì)要求較高，因此進(jìn)行此項(xiàng)工作的人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定形式的培訓(xùn)，明確該機(jī)制的目的、適用的案件類型、工作方式方法、接談技能技巧等。在工作過程中，可由主審法官或者接談經(jīng)驗(yàn)豐富的人員進(jìn)行示范傳授，并定期對(duì)接談勸息工作取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以指導(dǎo)后續(xù)工作。
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